Aunque directivas gubernamentales promueven el fortalecimiento de la autonomía municipal en Cuba, esta se ve limitada por un conjunto de problemas históricos y estructurales en la forma de gestionar e implementar las políticas públicas.

Insuficiencias en la capacidad institucional y la reproducción de prácticas tradicionales restringen las formas de gestión del gobierno y la participación popular en la toma de decisiones claves a nivel local y nacional.

En el nivel macrosocial, lo anterior se vincula estrechamente con los impactos locales, las decisiones centralizadas de algunas políticas nacionales y los errores de la Tarea Ordenamiento, con consecuencias como la inflación.

Además, más allá de las limitaciones por el bloqueo del gobierno de Estados Unidos, se subestima la atención a diversas áreas productivas (energética, azucarera, pesquera) y sociales de la nación caribeña, hoy en franco deterioro, entre otras cuestiones.

Como causas fundamentales del creciente problema social se identifican los fenómenos estructurales internos relacionados con los ajustes socioeconómicos, las inestabilidades y limitaciones de políticas públicas, el aumento de la diversificación y de las inequidades poblacionales y el bloqueo externo intensificado.

Tales fenómenos provocan baja disponibilidad de divisas, desabastecimiento de alimentos, combustible y otros productos esenciales, dificultades energéticas y de diversa índole, con la subsiguiente situación social de agobio, irritabilidad, desconfianza e insatisfacción en sectores de la población.

Según los documentos rectores de la proyección socioeconómica de Cuba, dados a conocer en 2011, 2016 y 2019, los municipios deben ejercer una mayor responsabilidad en la gestión del desarrollo local.

En este sentido, se realiza un esfuerzo en la implementación local de los Lineamientos, la Conceptualización del Modelo Económico Social, el Plan de Desarrollo hasta el 2030 y la Constitución de la República, entre otros decretos y leyes aprobados en los últimos años.

Si bien las directivas promueven la orientación hacia el fortalecimiento de la autonomía municipal, esta se ve limitada por un conjunto de problemas históricos y estructurales en la forma de gestionar e implementar las políticas públicas.

 

Carácter y limitaciones de la autonomía

El tema de la autonomía municipal –afortunadamente expuesto a la palestra en la nueva Constitución y con avances en la formulación de estrategias y en otros aspectos– implica cambios sustanciales en las funciones del gobierno.

El título VII de la Constitución, en su artículo 168, define el municipio como “la unidad político-administrativa primaria y fundamental de la organización nacional”.

Así como representa un gran desafío para la asunción de las atribuciones y competencias necesarias del gobierno, se proyecta en ámbitos de interrelaciones y tramas sociales más amplios que los tradicionales.

De acuerdo con la Carta Magna cubana aprobada en 2019, el municipio “goza de autonomía y personalidad jurídica propias a todos los efectos legales, con una extensión territorial determinada por necesarias relaciones de vecindad, económicas y sociales de su población e intereses de la nación, con el propósito de lograr la satisfacción de las necesidades locales”.

Si la autonomía municipal se lleva a sus últimas consecuencias, esto implicaría la generación de una mayor capacidad de acción multiactoral en el orden socioeconómico, pero también en la profundización y ampliación de mecanismos de democracia popular.

La proyección de la autonomía municipal tendría que impactar en la visión y la articulación de nuevas formas de gestión no estatal y sus relaciones con otros actores socioeconómicos y la población del territorio, así como en la generación de proyectos y emprendimientos comunitarios para satisfacer las demandas del desarrollo local.

El texto constitucional también indica que el municipio “cuenta con ingresos propios y las asignaciones que recibe del Gobierno de la República, en función del desarrollo económico y social de su territorio y otros fines del Estado, bajo la dirección de la Asamblea Municipal del Poder Popular”.

En la práctica cotidiana del gobierno municipal ocurre en realidad una fragmentación sectorial e institucional. Se aprecian insuficiencias entre las funciones del gobierno local y la posibilidad de construir alianzas que abarquen los sectores económicos y las formas de propiedad y gestión en el espacio territorial y más allá.

Por otro lado, la aspiración de construcción socialista no siempre tiene en los funcionarios del gobierno una suficiente base comprensiva de enfoques socioeconómicos y políticos que podrían encontrar su fundamento en nociones, principios y experiencias de Economía Social-Popular Solidaria (ESPS).

De ello podrían nutrirse las formas de gestión y propiedad (FPG) –como lo muestran algunas experiencias de proyectos en fase de realización– al crear emprendimientos multiactorales basados en principios de la ESPS. Además de construir una base sólida de relaciones socialistas, se posibilitaría una amplia atracción como movimiento social de la población incorporado a la gestión del gobierno popular.

En los últimos años, la generación de diversas formas económicas de gestión y propiedad no solo presenta desafíos a una potencial situación paradojal y problemática –más allá de su necesidad social–, por la diferente lógica esencial de relaciones cooperativas, privadas, mixtas y otras, sino porque se manifiesta, de manera más clara, la ineficiencia e incompletitud de un amplio sector empresarial estatal, salvo honrosas excepciones.

La ESPS tiene la capacidad de mostrar principios de gestión participativa y equitativa que con modalidades flexibles se podrían aplicar a las formas de gestión y propiedad, a fin de fortalecer la autonomía municipal con un sentido participativo y solidario.

Deben resaltarse valores y formas de gestión social que implican vías de participación de sus miembros en las decisiones, formas de distribución de las ganancias, visión de aporte comunitario-social, autonomía contextual de gestión, entre otros aspectos basados en la lógica de acción social, incluso con beneficios al aporte de capital.

 

Desafíos

El Poder Popular y las direcciones administrativas del gobierno local se hallan sometidos a la presión de solucionar situaciones cotidianas urgentes, con poco espacio para la opción estratégica de desarrollo territorial.

Probablemente, se requerirá un tiempo para que los engranajes de los recientes Grupos de la Estrategia de Desarrollo Local logren resultados más efectivos, dada la necesidad de reinstalación de nuevos conceptos participativos y competencias institucionales, en la medida que nuevas visiones de proyección social sean diseñadas.

En la implementación gradual de una autonomía municipal efectiva, las dificultades a enfrentar son considerables, pues se trataría de avanzar un cambio cultural de enfoque esencial: pasar del estilo receptivo de orientaciones o estrictamente apegado a ellas, a un campo abierto a incertidumbres y a la generación de decisiones propias con amplia participación ciudadana.

Ello plantea un gran reto para la sociedad y sus dirigentes, en tanto el cambio cultural debe producirse en múltiples ámbitos como la escuela, las instituciones de gobierno, las empresas, las organizaciones sociales; algo en lo que las probadas metodologías dialógicas-participativas de la educación popular pudieran tener una función preponderante.

Esa transformación implica mayor capacitación gerencial de los funcionarios de gobierno, renovados enfoques de manejo de relaciones sociales complejas, incluida la incidencia de actores socioeconómicos con intereses propios, de la diversificación generacional y de posicionamientos sociales contextuales adaptados a las situaciones emergentes.

Se suma el manejo de posibles contradicciones interactorales, el empleo de mecanismos de concertación y dialógicos para afrontar las diferencias de subjetividades sociales en diversos segmentos poblacionales, entre otras cuestiones.

Todo ello involucra la interrelación entre organizaciones sociales, políticas, de gobierno y la población en general, en amplias tramas de construcción de sentido –la construcción de identidades, conflictividades, proactividad y desapego, en medio de multiplicidad de fenómenos emergentes–.

Lo anterior también presenta el problema de la representatividad, las sinergias, la sintonía y la eficacia de actores sociales, tanto personas designadas por sus organizaciones como nominadas y electas para desempeñar funciones estatales, sociales y políticas.

El peso de la institucionalidad constituida, de sus prácticas históricas y de la función tradicional de diversos actores sociales puede ser tan fuerte e inercial que mantiene una gestión rutinaria y ya descontextualizada de las exigencias actuales, aunque pudieron ser más efectivos en otros momentos históricos.

 

Eficacia de los procesos electorales

La eficacia de los procesos electorales enfocada en la autonomía municipal participativa plantea, colateralmente, la función del delegado, de las organizaciones de masas, de otros actores sociales y de las formas de participación popular protagónica, como la base posible del desarrollo social, territorial y nacional.

Pocas veces, el delegado de circunscripción (representante del electorado en un barrio) tiene opciones de solución de diversos problemas cotidianos de la comunidad; en parte, porque dependen de las posibilidades y la atención de instituciones a otro nivel.

Aun con las mejores intenciones, en general, los delegados no disponen de competencias para la gestión de procesos complejos de la comunidad, ni se proyectan hacia situaciones estratégicas determinantes de los problemas cotidianos derivados de políticas, prioridades o visiones en los ámbitos local y nacional.

Esto trasciende las situaciones problemáticas del entorno comunitario cercano, que se enumeran como “planteamientos” de la población.

La elección de los delegados de circunscripción –una de las bases del proceso electoral nacional– se realiza muchas veces de manera algo formal. Las biografías de candidatas y candidatos no siempre se basan en el conocimiento real del electorado sobre esas personas.

Mucho menos reflejan sus proyecciones sobre los problemas de las comunidades o barrios, ni las formas de movilizar alianzas multiactorales y poblacionales generativas para contribuir a su solución, desde sus propias capacidades o en busca de apoyos necesarios.

El proceso electoral para integrar la Asamblea Nacional (parlamento unicameral cubano) da la impresión de ser demasiado dirigido desde instancias superiores. Acerca del grupo parlamentario y de representantes de circunscripción electos se presentan informaciones sobre la trayectoria revolucionaria y profesional.

Los datos resultan escuetos y no dan la información personal necesaria y de contacto directo para elegir dirigentes eficientes y en sintonía con las necesidades de la población. Al no presentarse y discutirse agendas y proyecciones de personas nominadas en debate popular, el proceso queda lastrado en sus orígenes.

Incluso, la norma de que un representante de la Asamblea Nacional pueda ser electo desde una circunscripción o localidad determinada puede restar credibilidad a votantes nacionales y presentar el proceso mediado de una preselección de instancias superiores.

Se une el peligro de que esta vía de democracia pase de la representatividad a la sustitutividad, o sea, que quienes representan sustituyan el sentir de sus representados, ya sea por imperativo personal o de un mandato superior.

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Por otra parte, casi no se aprovechan mecanismos de consulta popular sobre temas de interés barrial, local y nacional, no obstante la existencia de amplios espacios de debate social sobre los Lineamientos, la Constitución y el Código de la Familias, en los últimos años.

Si bien permitieron un amplio diapasón de expresiones, no constituyen vías sistemáticas de deliberación, de manera que los ciudadanos sientan no solo que son escuchados, sino que se toma en cuenta sus opiniones en las decisiones finales.

Como positivo, se puede mencionar la constitución de múltiples grupos asesores académicos y de expertos en organizaciones estatales nacionales, que promueven diseños y acciones con posibilidades de transformación constructiva.

Por otro lado, no se difunde apropiadamente ni con sistematicidad quiénes son los funcionarios y representantes locales de un territorio y sus funciones, ni se convoca la participación popular en las sesiones de los Consejos Populares ni de las Asambleas Municipales.

Las propias rendiciones de cuentas muchas veces son rutinarias y no se provoca el debate de asuntos importantes a resolver en la comunidad, el territorio y el país, ni en torno a sus posibles reenfoques.

De manera que una revisión y renovación de mecanismos y funciones del sistema del Poder Popular (y organizaciones de masas y sociales implicadas) me parece una tarea urgente para lograr un mayor nivel de empoderamiento popular y de eficacia en la gestión de gobierno en la sociedad.

 

Complejidad e innovación de los procesos sociales

Si se viera el asunto de la autonomía municipal segmentado y más bien restrictivo a las instancias locales –algo frecuente–, ello supondría la idea errónea de que en el espacio local-comunitario se resuelven gran parte de los problemas que confrontan la economía y la sociedad.

Aunque en parte pudiera ser cierto el logro de soluciones al nivel local, con la movilización de las potencialidades intrínsecas, ello no bastaría sin una sincronía con las visiones de políticas públicas generales que impactan en las condiciones de vida poblacionales.

No sería posible lograr una autonomía municipal de amplio rango participativo y decisorio popular sin revisar y reconstruir el tejido institucional en los niveles meso- y macrosocial del país.

Las futuras capacidades y competencias de los gobiernos locales tendrían que articularse con los mecanismos de producción de las políticas nacionales en un todo coherente, que implicaría ampliar la participación deliberativa, de supervisión y propositiva de la sociedad, con una nueva visión de empoderamiento ciudadano.

Tampoco es posible lograr la autonomía municipal de amplitud de miras, sin una visión multidimensional articuladora de innovación organizacional y social, porque se requiere reformular muchas tramas institucionales entre los órganos de gobierno popular, las organizaciones sociales y otras en los territorios y la nación.

Sería muy provechoso instaurar nuevos mecanismos deliberativos y propositivos. Por ejemplo, la constitución sistemática de Asambleas de iniciativas ciudadanas –promovidas por el conjunto de organizaciones sociales barriales, empresariales e institucionales y otros actores sociales– podría ser atractiva para sectores de la población que proyectaran sus anhelos y potencialidades en el desarrollo local.

Pero también deberían orientarse hacia la eficiencia de las políticas públicas, su pertinencia y posibles aportaciones. Se requerirían una visión más transparente de la gestión de gobierno y formas amplias de comunicación social en la sociedad.

El mal del secretismo y la desinformación –tantas veces criticado desde las propias autoridades– continúa presente, a pesar de la instauración de mecanismos de asesoría profesional en instancias de gobierno y de comisiones institucionales académicas, además de consultas masivas de algunos proyectos de leyes.

 

Discurso, acción y confiabilidad social

Otra cuestión relacionada con la autonomía municipal es la dirección del discurso oficial en sentidos consonantes con las preocupaciones y los anhelos sociales.

En diversas ocasiones, se distancia su fundamentación y aplicación en la práctica social, unas veces por incoherencias del propio discurso y la visión en que se sustenta, otra –aún con fundamentos loables–, por dificultades de múltiples mediaciones institucionales restrictivas.

No puede existir autonomía municipal ni social sin transparencia y claridad de proyección y propósitos, no solo de las líneas generales –a veces expresadas con cierto grado de abstracción–, sino también de las acciones cotidianas de gobierno en los niveles institucionales.»

Ovidio D´Angelo Hernández, investigador social

La transparencia en la gestión de la comunicación social resulta vital para mantener un nivel de confiabilidad aceptable en las funciones de gobierno por parte de la población, pues disminuye el nivel de incertidumbre propio de los procesos sociales de la contemporaneidad, en tanto limita la obtención de mala información interesada de ciertos sectores.

Todo lo opaco, oculto, estereotipado y que proyecta sombras es inquietante frente a lo translúcido y resplandeciente. La gestión social transparente aumenta las posibilidades de inclusión en un proyecto y de deliberación y debate de sus posibles incongruencias.

No puede existir autonomía municipal ni social sin transparencia y claridad de proyección y propósitos, no solo de las líneas generales –a veces expresadas con cierto grado de abstracción–, sino también de las acciones cotidianas de gobierno en los niveles institucionales.

En resumen, afronta grandes desafíos el avance hacia la construcción de una sociedad socialista democrática, próspera, sostenible, con justicia y equidad social. Para lograr tales propósitos devienen pilares el carácter de la autonomía y la participación ciudadana (individual, colectiva, organizacional, municipal), así como la genuina representatividad y efectividad de actores sociales en el ejercicio del poder. (2023)