Nueva ruta para las relaciones de Cuba y la Unión Europea

El Acuerdo de diálogo político y cooperación UE – Cuba se ubica en una dinámica recíproca más flexible, con la voluntad política de incidir en los terrenos comunes, más que en las diferencias.

El bloque comunitario es el primer origen de las inversiones extranjeras en Cuba y también su primer socio comercial.

Foto: Tomado de La Demajagua

 

En los 30 años transcurridos desde que la Comunidad Económica Europea y Cuba establecieron relaciones formales, en septiembre de 1988, estas no funcionaron con normalidad.

Ni la Unión Europea (UE)–un híbrido institucional– ni Cuba –una rara avis en el contexto del Tercer Mundo– son actores normales de las relaciones internacionales. Cuba no ha escapado al clásico sistema de ejes y radios que da forma a la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea, que en su caso tiene a España como centro. El vínculo bilateral UE-Cuba ha sido muy vulnerable al cálculo estratégico que impone Estados Unidos, un factor que reduce la independencia de los actores, por cuanto tanto para Cuba, debido al diferendo histórico cubano-estadounidense, como para la UE, por los imperativos de la alianza trasatlántica, constituye una condicionante de primer orden.

En 2017, sin embargo, la UE y la nación caribeña alcanzaron el mejor momento de su historia común. Después de incontables vaivenes en los que un grado altísimo de politización escamoteó las virtudes de la relación en otros terrenos, entró provisionalmente en vigor un Acuerdo de diálogo político y cooperación (ADPC) firmado el año anterior.

Por primera vez el conjunto de las relaciones se canalizó por una vía institucionalizada, negociada bilateralmente en toda su extensión, lo que constituye un punto de giro, reconocido por la Alta Representante de la UE para Política Exterior y de Seguridad, Federica Mogherini, –“We are truly at a turningpoint in therelationsbetweenthe EU and Cuba”– a partir del cual se superan el unilateralismo y la fragmentación de la política precedente.

 

El camino hacia el acuerdo

Este es de los resultados que parecían difíciles de vaticinar hasta un momento determinado, por más de una razón.

Por una parte, la existencia de la Posición Común adoptada por el Consejo de la UE en diciembre de 1996 condicionaba políticamente cualquier avance en materia de cooperación bilateral y, en consecuencia, entraba en contradicción con la firma de un acuerdo de esta naturaleza. A ello se sumaba la falta de un consenso entre los Estados miembros de la UE para su derogación y la negativa de las autoridades cubanas a negociar estando en vigor este instrumento.

Por otra parte, no había claridad acerca de la naturaleza de un eventual acuerdo y su contenido, habida cuenta de que Cuba no había sido beneficiaria de ninguna de las cuatro generaciones sucesivas de instrumentos de cooperación firmados por la UE con países o sub-regiones de América Latina.

Finalmente, y last but not the least, existía incertidumbre con respecto a la posición estadounidense.

No obstante, estos obstáculos se salvaron progresivamente por diferentes vías.

La Posición Común dejó de ser invocada públicamentey, aunque se mantuvo en vigor, las autoridades cubanas decidieron sentarse a la mesa de negociaciones.Paralelamente,se construyóde modo progresivo un consenso en el seno del Consejo de la UE alrededor de la constatación de la ineficacia de la Posición Común como estrategia, lo cual, una vez explicitado, favoreció la flexibilización de la posición negociadora cubana.Esta situación inclinaba cada vez más la balanza hacia la firma de un acuerdo bilateral, que entrañaba en sí mismo un conflicto de índole jurídica con la letra de la Posición Común.

En cuanto al tipo de acuerdo y sus características, la decisión práctica de ambas partes fue la de buscar un instrumento que institucionalizara la relación bilateral y estructurara legalmente lo existente, dejando abierta la puerta a su evolución futura.

Todo ello tuvo lugar en un contexto en el que incidieron, indudablemente, otros elementos. En el plano doméstico, lastransformaciones propuestas por los Lineamientos de Política Económica y Social aprobados por el Congreso del Partido Comunista de Cuba. En la esfera internacional,el renovado papel de Cuba en América Latina, una evidente actualización de su política exterior y, de manera muy particular, el anuncio, el 17 de diciembre de 2014, de la decisión de restablecer las relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Cuba, que abrió todo un abanico de posibilidades para terceros países y actores como la UE. Es cierto que las negociaciones con la UE empezaron antes, en abril de ese año, pero indudablemente recibieron un impulso como resultado de este anuncio. De hecho, ello se reflejó de manera un tanto súbita en la profusión de visitas de alto nivel realizadas a Cuba por los presidentes de Francia,  Austria, Portugal y Turquía –este último país candidato a la adhesión a la UE– y los primeros ministros de Italia, Eslovaquia y Países Bajos, el Vicecanciller alemán y los ministros de Exteriores de Reino Unido, España, Bélgica, Portugal, Alemania, Polonia, Luxemburgo y Países Bajos.

Representantes de la UE y Cuba se reunieron en La Habana en abril de 2014 para acordar la hoja de ruta que condujo al acuerdo marco de colaboración.

Foto: Jorge Luis Baños/IPS

El acuerdo tal cual

El ADPC se concluyó para un período ilimitado y puede ser terminado por notificación seis meses antes. Prevé un diálogo político reforzado, una cooperación bilateral mejorada y el desarrollo de acciones conjuntas en los foros multilaterales, constituye el primer acuerdo marco bilateral firmado entre la UE y Cuba en la historia de sus relaciones y se erige en el nuevo marco legal para los vínculos entre los dos actores.

Este acuerdo rebasó las expectativas iniciales de la etapa negociadora, en el sentido de que constituiría, en el mejor de los casos, un instrumento simbólico con ganancias económicas limitadas y que, aparentemente, no introduciría grandes avances en las relaciones. Estono lo hace muy diferente de los acuerdos homologables de cualquier generación firmados por la UE con países latinoamericanos, los cuales carecen de protocolo financiero. De hecho, la discusión sobre los recursos no pertenece al instrumento per se, sino que se realiza sobre la marcha, atendiendo a las prioridades que se han definido en el marco del programa plurianual para el período 2012-2020.

Pero, en contrapartida, el ADPC añade elementos nuevos a los que ya existían en diferentes ámbitos de la relación bilateral. El primero de ellos es el relativo al diálogo político, que había sido oscilante como la relación en su conjunto, y aunque reanudado desde 2008, funcionaba de manera un poco abstracta, con una agenda ad hoc. En el acuerdo actual se definen también los temas políticos sobre una base muy amplia. No solo se incluyen y reconocen los derechos humanos y la buena gobernanza, temas centrales de la agenda de la UE, ampliamente discutidos por las contrapartes. Hay también otros temas que nunca antes habían sido objeto de diálogo en la relación bilateral: desarme, protección del medio ambiente, migración; todos ellos temas de actualidad a veces muy complicados que ahora forman parte de una agenda consolidada. De este modo, el acuerdo da un marco legal mucho más amplio, sólido y detallado para el diálogo político futuro, con carácter reforzado.

Así, en su Parte II, el primero de los tres pilares sobre los que se asienta la estructura del acuerdo, y que es la relativa a este ámbito, las disposiciones relevantes cubren un rango de áreas de política que tienen en cuenta derechos humanos, armamento pequeño y ligero, desarme y no proliferación de armamentos de destrucción masiva, terrorismo, delitos graves de alcance internacional (incluida la Corte Penal Internacional), medidas coercitivas unilaterales (como el bloqueo de Estados Unidos), combate a la producción, tráfico y consumo de drogas ilícitas, combate a la discriminación racial, xenofobia e intolerancia relacionada y desarrollo sostenible.

En el caso de la cooperación y el diálogo sobre políticas sectoriales, que componen el segundo pilar del acuerdo, incluido en su Parte III, estas disposiciones cubren un amplio abanico de áreas para la cooperación futura, considerando las cuestiones políticas y legales (gobernanza y derechos humanos, justicia, seguridad ciudadana y migración), sociales, medioambientales, económicas y de desarrollo. Atención particular se ofrece a la integración y cooperación regional (caribeña y latinoamericana).

Actualmente, 22 Estados miembros de la UE tienen acuerdos de cooperación bilateral con Cuba y con 24 se realizan consultas políticas inter-cancillerías. Esta tendencia a la recuperación de una colaboración suspendida unilateralmente por el gobierno de la islaen 2003, como respuesta a las medidas adoptadas por la UE y algunos de sus Estados miembros frente a la llamada “primavera negra” de marzo de ese año, fue retomada en 2007 por España bajo la innegable influencia del entonces Canciller Miguel Ángel Moratinos, e incidió en que la cooperación con la Comisión Europea también fuera reanudada a partir de 2008. Desde entonces, más de 80 proyectos han sido financiados por más de 120 millones de euros y otros 26 millones están disponibles hasta 2020. En particular, merece la pena mencionar la reconstrucción capital del Palacio del II Cabo, donde hoy radica el Centro para la Interpretación de las Relaciones Culturales Cuba-Europa, como un resultado palpable, útil y encomiable de esta colaboración. Y también el hecho de que la Universidad de La Habana es beneficiaria actualmente de 31 proyectos Erasmus+; cuatro proyectos Horizonte 2020, un proyecto de intercambio de expertos y una Cátedra Jean Monnet.

El capítulo relativo al comercio y lacooperación comercial, tercer pilar del acuerdo y que conforma su Parte IV, es menos ambicioso, aunque la UE fue responsable en 2016 del 89 por ciento del intercambio comercial de Cuba con Europa y del 31,2 por ciento del comercio exterior total de Cuba, cuyas exportaciones al bloque comunitario representan el 84, 5 por ciento de las ventas a Europa. Este dato contrasta con el hecho de que los niveles de exportación cubanos hacia la UE resultaron afectados desde 2014 con la eliminación de las ventajas arancelarias que disfrutaban en el marcodel Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), que alcanzó a las exportaciones de la industria tabacalera y la pesca, el café tostado, la manteca de cacao, los jugos de fruta, los aceites esenciales y las confecciones textiles. Mientras tanto, las importaciones provenientes de la UE alcanzaron el 91 por ciento de los productos provenientes de esa región. Ello ha convertido a la agrupación continental en el primer socio comercial de Cuba. Desde 2010, su participación en los intercambios cubanos ha sido del 30 por ciento o más.

Sin embargo, a pesar de su carácter más limitado, este apartado codifica la base convencional (relativa a la Organización Mundial del Comercio) para el comercio UE-Cuba, e incluye además disposiciones sobre facilitación comercial y cooperación en áreas tales como barreras técnicas al comercio y estándares, con vistas a mejorar las perspectivas para relaciones económicas más profundas. También incorpora una cláusula que prevé el desarrollo futuro de un marco más fuerte para las inversiones, de hecho ya importantes, habida cuenta de que, de 75 negocios con capital extranjero proveniente de Europa, 73 son con los Estados miembros de la UE, lo que hace del bloque el primer origen de las inversiones extranjeras en Cuba. Los sectores en los cuales se desarrollaron, fundamentalmente, son el turismo, la industria, el transporte, la energía, la industria alimentaria  y la minería.

La Parte V (disposiciones institucionales y finales) establece un marco institucional compuesto por un Consejo Conjunto y un Comité Conjunto. Contiene también una disposición sobre el cumplimiento de obligaciones, que contiene medidas a ser tomadas y el procedimiento de acción a seguir en caso de que una de las partes deje de cumplir sus obligaciones bajo el Acuerdo.

Es en este marco que el pasado 15 de mayo la UE y Cuba celebraron en Bruselas el primer Consejo conjunto de su historia. La Alta Representante de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad, Federica Mogherini, y el Canciller cubano, Bruno Rodríguez, se encontraron nuevamente para marcar la arrancada en la implementación del ADPC.

Aunque solo las cláusulas provisionales del acuerdo están en vigor por el momento, a la espera de que la ratificación por los parlamentos de los 28 estados miembros de la UE le confiera vigencia a la totalidad del instrumento, ellas abarcan una parte importante del convenio bilateral, lo que ha propiciado los acuerdos alcanzados en Bruselas.

Un proyecto de cooperación en materia de energías renovables por 18 millones de euros fue el primero en dar contenido concreto al nuevo marco de relaciones. Este es un tema de especial relevancia para Cuba, que aspira a incluir en su matriz energética un componente importante de energías no contaminantes, lo que coincide con propuestas formuladas por la política de la Unión Europea en este ámbito.

La institucionalización del diálogo político en cinco áreas concretas –derechos humanos, desarrollo sostenible, desarme, lucha contra el tráfico ilícito de armas ligeras y medidas coercitivas unilaterales– fue otro resultado significativo del Consejo, que abre nuevas líneas de trabajo. Los encuentros regulares acordados abordarán temas que, aun cuando sean de interés común, son objeto de acentos y enfoques diferenciados por las partes. En contraste con momentos previos de la relación, la evidencia apunta no solo a la decisión de construir espacios para el diálogo y la cooperación y de privilegiar los elementos de consenso sobre los de disenso, sino de discutir también sobre estos últimos.

También se anunció la ratificación por Cuba del Acuerdo constitutivo de la Fundación Unión Europea-Latinoamérica y el Caribe (UE-LAC),  negociada a finales de la primera década del presente siglo y que incorpora a la nación caribeña a esta organización intergubernamental, cuyo objetivo es el fortalecimiento de la asociación birregional entre la UE y sus Estados miembros, y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

La preparación de otro acuerdo de 21 millones de euros en el ámbito de la seguridad alimentaria y la agricultura sostenible fue anunciada por la Alta Representante de la UE en la conferencia de prensa conjunta, al final del Consejo mixto. Tampoco faltó el propósito de impulsar los intercambios por el año europeo del Patrimonio Cultural y el apoyo a las celebraciones por los 500 años de la ciudad de La Habana en 2019.

 

La normalización de las relaciones entre Bruselas y La Habana constituye una ganancia para la política exterior de la isla.

Foto: Alejandro Ernesto_ EFE_POOL_IPS

Riesgos y venturas

El acuerdo no está exento de riesgos. Uno de ellos, el institucional, fue superado de manera importante cuando el Parlamento Europeo dio su aprobación al ADPC, mediante la adopción de dos resoluciones: una legislativa y una no legislativa, esta última con abundantes pronunciamientos críticos sobre la realidad cubana, como muestra de que en la UE sigue habiendo importantes actores y sectores reacios, o al menos reticentes, a una plena normalización de las relaciones con Cuba. Queda pendiente la ratificación en los 28 parlamentos nacionales, dado el carácter “mixto” del acuerdo; un proceso complejo y prolongado que se salva por la amplitud de las disposiciones de aplicación provisional del acuerdo. Hasta ahora, 14 parlamentos nacionales han ratificado el ADPC.

El riesgo de inacción –poco probable, pero no imposible– parece haber sido superado hasta ahora por la celebración del primer Consejo conjunto. No puede olvidarse, sin embargo, que la firma del acuerdo no es una meta, es un medio, y según su implementación se dilate, perdería trascendencia.

Existe también un riesgo de no evolución, de que el ADPC no sea ampliado en un plazo previsible, para poner las relaciones UE-Cuba en un lugar no inferior al del conjunto de los países de la región. El Acuerdo da una base para ello; depende de la UE y sus estados miembros, de la parte cubana, de todos los actores involucrados, cómo utilizar esa posibilidad.

Finalmente, un riesgo que no puede soslayarse: el del retroceso, que la historia vivida impone tomar en cuenta como posibilidad, por remota que pueda parecer. Los riesgos de inacción o no evolución serían formas del retroceso, por significar un estancamiento dentro del período en que más y más rápidamente han avanzado las relaciones entre la UE y Cuba, aunque no las únicas. El peor escenario, sin embargo, sería la posibilidad de que el tratado pueda ser denunciado por alguna de las partes.

Todo apunta, no obstante, a que este es un momento nuevo, que otorga mayor capacidad de maniobra a las partes involucradas. No perderlo y mantener su ímpetu es el reto mayor frente a cualquiera de los riesgos mencionados.

El resultado alcanzado es digno de destacar por varias razones.

La más significativa es la superación del pasado, al ubicar a ambos actores en una dinámica de percepción recíproca más flexible, que se expresó en una voluntad política de incidir en los terrenos comunes, más que en las diferencias; de aceptar las diferencias, no como obstáculos, sino como realidades sobre las cuales trabajar en función de desgajar terrenos de cooperación y de rebasar paulatinamente las diferencias que puedan superarse para convertirlas en terrenos comunes; de mantener el diálogo, que es la base de cualquier cooperación, pues en la medida que haya diálogo, estos procesos tendrán futuro y potencial de influencia recíproca. Que se hayan sopesado más las ventajas económicas que las posibles desventajas políticas de un acuerdo, sin olvidar ni mucho menos estas últimas, significa también que se haya superado el inmovilismo y se hayan desbloqueado los canales de negociación, después de años durante los cuales se mantuvieron atascados en sendos callejones sin salida; implica también que las retóricas se han subordinado a intereses y determinaciones reales y no a la inversa.

A la vez, se demostró la validez de la decisión práctica de buscar un acuerdo sin pretensiones, pero sólido, que institucionalizara la relación bilateral y estructurara legalmente lo existente, dejando abierta la puerta a la evolución. De hecho, poner el listón en una altura alcanzable, sin pretender pasar de la nada al todo, se reflejó en la inesperada amplitud del acuerdo, que circunscribe casi todas las áreas posibles de cooperación y que, en calidad de acuerdo mixto, abarca a los Estados miembros, además de la Comisión Europea. Es la decisión sobre esta última característica la que da al ADPC un mayor alcance, a la vez que lo hace más holístico.

El Acuerdo posibilitó la derogación de la Posición Común de 1996, básicamente por incompatibilidad jurídica, aunque también por inutilidad como instrumento destinado al alcance de determinados objetivos. Es más congruente, desde todo punto de vista, con los intereses de política exterior de ambos actores: le da a la UE posibilidades reales de influir sobre Cuba, que pierde el estigma de haber sido el único país de América Latina y el Caribe y uno de 10 en el mundo sin vinculación contractual a la Unión.

La tercera visita a Cuba de la Alta Representante Federica Mogherini, un verdadero récord entre las figuras de similar nivel, en momentos en que la administración estadounidense de Donald Trump ha dado pasos firmes para hacer retroceder lo alcanzado en las relaciones Estados Unidos-Cuba desde 2014, puso en evidencia el compromiso de la UE con el proceso del acuerdo bilateral y con la dinamización y ampliación de las relaciones con Cuba. También lo desmarcó de las más recientes tendencias de la política cubana de Washington; la afirmación de Mogherini de que: “Los cubanos no se han quedado ni se quedarán solos frente a los que levantan muros y  cierran puertas”, resulta en este contexto el equivalente de una declaración de independencia. Si ello no fuera suficiente, puede añadirse la evidencia de que tanto en su discurso en el Colegio San Gerónimo, como en la conferencia de prensa, sus referencias fueron siempre al bloqueo y no al embargo, lo que, lejos de no ser común, es inédito en el discurso de la UE y generó en los medios de Miami reacciones como las que cabría esperar. Aunque como actor la UE tenga escasa o nula influencia sobre la política estadounidense hacia Cuba, la normalización de las relaciones entre Bruselas y La Habana constituye, indiscutiblemente, una ganancia para la política exterior de la isla.

Así, las perspectivas de que sigan ampliándose y mejorando las avenidas por las que discurre la relación bilateral será siempre contrastante con la persistencia de la política aislacionista de Estados Unidos. Es un valor agregado para lo que, desde la nación caribeña, se ha puesto en función de la dinámica de las transformaciones en curso, al señalar que: “Los vínculos económicos con Europa continuarán siendo para Cuba, en cualquier caso, una prioridad en la construcción de una economía socialista eficiente y sostenible”[1].

Los elementos anteriores indican que este acuerdo tiene una favorable relación costo/beneficio para ambas partes, la cual se inserta de manera general al ofrecer una mayor seguridad jurídica para los vínculos bilaterales de todo orden, incluidos los empresariales, y garantizar una mayor continuidad de las relaciones de cooperación y diálogo político, a la vez que integra a Cuba plenamente en la política latinoamericana de la UE. (2018).

 

 

[1] Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores de Cuba, Bruno Rodríguez Parrilla, ante el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de la Unión Europea, durante la ceremonia de firma del ADPC Cuba-UE. Bruselas, 12 de diciembre de 2016.

Normas para comentar:

  • Los comentarios deben estar relacionados con el tema propuesto en el artículo.
  • Los comentarios deben basarse en el respeto a los criterios.
  • No se admitirán ofensas, frases vulgares ni palabras obscenas.
  • Nos reservamos el derecho de no publicar los comentarios que incumplan con las normas de este sitio.